Reformas necessárias no Mercosul

O Mercosul representou a principal iniciativa estratégica da diplomacia brasileira na integração regional. Antes dele, houve apenas tímidas iniciativas bilaterais de integração com a Argentina. Passadas mais de três décadas, porém, as reformas no Mercosul seguem pendentes.

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O Tratado de Assunção, firmado em 1991, estabeleceu objetivos ambiciosos de liberalização comercial e coordenação macroeconômica. Também previa a construção progressiva de um verdadeiro mercado comum entre os países membros. Muitos desses objetivos, no entanto, permanecem incompletos.

Crises econômicas recorrentes e baixa disposição reformista dos governos nacionais travaram a agenda. Além disso, o persistente viés protecionista das elites econômicas dos principais países impediu avanços mais consistentes. Por isso, são necessárias reformas no bloco para que ele cumpra seus objetivos.

O projeto original do Mercosul

A diplomacia brasileira devotou ao bloco os melhores esforços para avançar na agenda substantiva do Tratado de Assunção. Infelizmente, a timidez reformista dos governos subsequentes bloqueou esse avanço. Crises externas e internas agravaram o quadro. Ao mesmo tempo, o zelo protecionista das mesmas associações setoriais nos dois maiores membros pesou contra a integração.

As quatro tarefas previstas no artigo 1º

Com isso, as principais tarefas do artigo 1º do acordo ficaram pelo caminho:

• Livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países. Inclui a eliminação de direitos alfandegários e de restrições não tarifárias. [parcialmente realizado]
• Estabelecimento de uma tarifa externa comum e de política comercial comum diante de terceiros Estados. Prevê também a coordenação de posições em foros econômico-comerciais. [a TEC não cobre todas as importações dos países, pois existem exceções nacionais]
• Coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes. Abrange comércio exterior, agricultura, indústria, área fiscal, moeda, câmbio, capitais, serviços, alfândega e transportes. [essa coordenação está no coração de um mercado comum e jamais foi tentada com seriedade; a falha incumbe inteiramente aos governos dos dois maiores países]
• Compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações nas áreas pertinentes. A meta é fortalecer o processo de integração. [alguns esforços parciais foram feitos em grupos de trabalho, mas foram muito limitados]

Grande parte desses objetivos foi implementada apenas parcialmente ou simplesmente abandonada ao longo do tempo. A coordenação macroeconômica, por exemplo, é elemento central de qualquer mercado comum. Ainda assim, jamais foi efetivamente perseguida pelos dois maiores membros do bloco. Da mesma forma, os esforços de harmonização regulatória e legislativa permaneceram limitados e fragmentados.

Reformas no Mercosul e a inserção internacional

Os países membros, em especial Brasil e Argentina, parecem ter esquecido as palavras introdutórias do Tratado de Assunção. O texto instava os signatários a levar “em conta a evolução dos acontecimentos internacionais”. Citava, em especial, “a consolidação de grandes espaços econômicos” e a importância de uma adequada inserção internacional.

A única solução para essas omissões passa por um processo preparatório de nova conferência diplomática. Ela reuniria os atuais membros do bloco, ou seja, os quatro originais acrescidos da Bolívia. O objetivo seria negociar um novo tratado constitutivo de um verdadeiro mercado comum. Esse caminho só faz sentido se a integração regional continuar sendo objetivo estratégico.

Os países poderiam, alternativamente, assumir de forma explícita uma redução das ambições do bloco. Nesse caso, o Mercosul viraria um simples acordo de livre comércio. Esse formato corresponde à vocação predominante da maior parte dos acordos registrados na Organização Mundial do Comércio.

Protecionismo, TEC e abertura econômica

As reformas no Mercosul, no plano institucional e no operacional, têm forte conexão com a abertura econômica internacional. Dependem também da liberalização comercial de seus membros, em especial Brasil e Argentina. Os dois países continuam apresentando fortes componentes protecionistas. Esses componentes estão enraizados em importantes segmentos econômicos, industriais e agrícolas.

Paraguai e Uruguai, em contraste, possuem economias relativamente mais abertas. O Paraguai se destaca nesse ponto. Afinal, o país vem recebendo volume significativo de investimentos estrangeiros, inclusive provenientes do próprio Brasil.

Antes mesmo de qualquer grande reforma institucional, caberia aos membros constituir um grupo de trabalho. Ele trataria da reforma gradual, mas substantiva, da Tarifa Externa Comum. A meta seria aproximá-la de padrões compatíveis com as exigências contemporâneas do comércio internacional. Dessa forma, o bloco ampliaria a competitividade externa de suas economias.

O acordo com a União Europeia como ponto de partida

O acordo Mercosul-União Europeia, pela abrangência e pela complexidade, oferece importante ponto de partida. Nesse sentido, o esforço central é reduzir o protecionismo comercial ainda prevalecente no Cone Sul. Ele aparece sobretudo nos mecanismos de defesa comercial da região.

Coordenação macroeconômica e convergência regulatória

As dificuldades atuais desse processo estão associadas, em parte, às oscilações políticas e estratégicas dos governos nacionais. O caso argentino é o mais visível. Ainda assim, o governo brasileiro, o atual e os futuros, deveria buscar entendimento estratégico de alto nível. A meta é fortalecer o Mercosul como instrumento de inserção econômica internacional mais ampla.

Esse esforço não deveria limitar-se à reforma da TEC. Além disso, precisa avançar sobre os demais compromissos previstos no artigo 1º do Tratado de Assunção:

• Coordenação de políticas macroeconômicas;
• Harmonização regulatória;
• Convergência tributária;
• Cedução de incompatibilidades normativas entre os países membros.

A tarefa é complexa, mas não é inédita. Durante o período de transição do Mercosul (1991-1994), diversos grupos técnicos já haviam iniciado trabalhos. Eles compararam e aproximaram as legislações nacionais em áreas técnicas, sanitárias, metrológicas e regulatórias.

O ponto mais sensível da convergência tributária

O ponto provavelmente mais sensível desse processo está nas estruturas fiscais e tributárias nacionais. Elas são marcadas por elevada complexidade. Além disso, foram concebidas com frequência sob lógica de introversão econômica nacional.

OCDE, União Europeia e modernização do Mercosul

Nesse sentido, um processo de consulta e cooperação técnica com as burocracias da União Europeia e da OCDE ajudaria. Ele ofereceria campo neutro de discussão institucional e de aprendizado comparado.

A experiência europeia de construção do mercado único serve de referência. Da mesma forma, os padrões regulatórios e econômicos desenvolvidos no âmbito da OCDE podem contribuir. Ambos ajudariam num processo gradual de modernização e fortalecimento do bloco.

Brasil e Argentina são, aliás, candidatos à adesão à OCDE. Nenhum dos dois pretende avançar, no horizonte próximo, para integração supranacional de caráter europeu. Ainda assim, a aproximação com esses referenciais institucionais teria efeito prático. Ela tornaria o Mercosul mais compatível com os desafios da globalização, da produtividade e da integração econômica.

O que o Mercosul perde sem reformas

Como diria um “Ortega y Gasset mercosuliano”, há uma circunstância inevitável nas relações externas do bloco. Ela está na necessidade de aprofundamento gradual da integração entre as nações do Cone Sul. Isso vale além do plano econômico.

O Mercosul dificilmente permanecerá de forma indefinida em sua configuração atual. Ele é ambicioso nos objetivos formais, porém limitado na execução prática. A modernização do bloco exige:

• Maior abertura econômica;
• Redução do protecionismo;
• Coordenação regulatória;
• Convergência institucional;
• Compromisso político efetivo com a integração regional.

Sem isso, o bloco corre o risco de permanecer distante de um verdadeiro mercado comum. Ao mesmo tempo, ficaria fora das cadeias dinâmicas da economia global do século XXI.

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