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A conversão de medidas provisórias em lei caiu para 23% no terceiro mandato de Lula. É o menor patamar desde a Emenda Constitucional 32, de 2001. Os números vêm de levantamento próprio do Ranking dos Políticos, feito na base oficial de medidas provisórias do Planalto.
O estudo cobre oito mandatos presidenciais, de Fernando Henrique Cardoso a Lula 3. Além disso, mostra que a queda não é episódio de um único governo. Ela vem de longe e atravessa partidos diferentes, como registrou a imprensa ao noticiar o levantamento.
A medida provisória combina, em um único ato, iniciativa unilateral do Executivo e efeitos imediatos de lei. Ao editar uma MP, o presidente não apenas propõe uma norma. Ele altera o ordenamento jurídico de forma instantânea.
Direitos, deveres, políticas públicas e regras administrativas passam a valer antes de qualquer deliberação parlamentar. Essa vigência automática distingue a MP dos demais instrumentos legislativos. Por isso, ela pesa tanto na disputa entre os Poderes.
Do ponto de vista jurídico, a MP nasce como ato excepcional. Ela depende de dois requisitos simultâneos, a relevância e a urgência. Esses conceitos, no entanto, não são plenamente objetivos.
Ao longo do tempo, tornaram-se categorias essencialmente políticas. Quem as interpreta primeiro é o próprio Executivo, no momento da edição. Depois vêm o Congresso e o Judiciário, em caso de controvérsia. Dessa forma, o presidente ganha ampla margem para definir o que merece tratamento imediato.
Em um projeto de lei ordinário, o Congresso debate, emenda e negocia. Só então decide se a norma passa a valer. Com a medida provisória, ocorre o oposto.
A norma vale primeiro e o debate vem depois. Isso desloca o centro de gravidade da negociação. Parlamentares, setores econômicos e grupos de interesse deixam de discutir se a política deve existir.
Eles passam a discutir se vale a pena revertê-la, modificá-la ou deixá-la caducar. Ao mesmo tempo, já consideram os efeitos produzidos enquanto a medida esteve vigente.
Esse mecanismo gera um poderoso efeito de fato consumado. Quando a MP começa a produzir pagamentos, benefícios e mudanças contratuais, sua rejeição deixa de ser um ato neutro.
Derrubar uma medida pode significar retirar benefícios já concedidos. Pode também interromper políticas em curso e gerar insegurança jurídica. Consequentemente, o custo político da não aprovação sobe.
Ainda assim, essa força inicial não elimina o papel do Legislativo. O Congresso pode aprovar, rejeitar, modificar o texto ou simplesmente não deliberar. Cada opção carrega um significado político distinto.
Aprovar sinaliza alinhamento ou capacidade de negociação. Rejeitar explicita conflito. Deixar caducar revela um veto silencioso, menos custoso em público e bastante eficaz.
Antes de 2001, o desenho institucional incentivava o uso extensivo do instrumento. As MPs tinham prazo de 30 dias. Se o Congresso não as apreciasse, podiam ser reeditadas sucessivamente pelo presidente.
Muitas vezes, a reedição vinha com o mesmo conteúdo e pequenas alterações formais. Isso permitia que uma política pública ficasse em vigor por meses. Em alguns casos, durou anos sem decisão conclusiva do Legislativo.
O efeito foi cumulativo. Embora concebida como instrumento excepcional, a MP virou prática recorrente. Com isso, o Executivo passou a governar com relativa independência do ritmo do Congresso.
O Parlamento vivia um dilema. Votar contra uma MP em vigor significava revogar regras já aplicadas. Não votar mantinha tudo como estava, ainda que em caráter provisório.
A EC 32, promulgada em setembro de 2001, respondeu a esse desequilíbrio e buscou recuperar a capacidade decisória do Legislativo. O prazo de vigência passou a ser de 60 dias, com uma única prorrogação por igual período.
Encerrado o prazo máximo de 120 dias, a MP perde eficácia automaticamente. Além disso, a reedição sucessiva do mesmo conteúdo deixou de ser admitida.
Os incentivos mudaram. O Executivo continua editando medidas com efeito imediato, porém corre um risco concreto. Sem apoio político suficiente, a norma simplesmente deixa de existir.
O tempo, que antes favorecia o Planalto, virou aliado potencial do Legislativo. Nesse sentido, o Congresso não precisa mais derrotar formalmente uma MP para barrá-la. Basta não deliberar dentro do prazo.
O levantamento catalogou individualmente cada MP editada no período. Todas foram classificadas pelo desfecho institucional.
A classificação separa as convertidas em lei, as que perderam eficácia por decurso de prazo e as rejeitadas. Entram ainda as que seguiam em tramitação no fechamento da base.
A taxa de conversão divide as MPs aprovadas pelo total editado em cada mandato. Do denominador saem as medidas que ainda tramitavam. Dessa forma, o cálculo evita distorções em governos inacabados.
O caso de Lula 3 exigiu cautela extra, já que o mandato segue em curso. Por isso, os resultados foram validados apenas na base oficial do Planalto, sem recortes parciais.
No período pós-EC 32 do governo Fernando Henrique Cardoso, foram editadas 102 MPs. Dessas, 84 viraram lei, taxa de 82,3%.
O patamar é alto para um regime constitucional ainda em assimilação. Nesse contexto, a MP funcionava como instrumento eficaz de coordenação. O Congresso deliberava e concluía a tramitação dentro do prazo.
O padrão se intensificou no primeiro governo Lula. Foram 240 medidas provisórias e 217 aprovadas, taxa de 90,4%. Ampla base de apoio, coalizão disciplinada e articulação forte explicam o desempenho.
No segundo mandato, o volume caiu para 179 MPs, com 149 convertidas em lei. A taxa ficou em 83,2%. Além disso, o governo passou a recorrer mais a projetos de lei, PECs e PLPs, movimento repetido por todos os presidentes seguintes.
A inflexão ficou clara no primeiro governo Dilma. Foram 145 MPs editadas e 108 aprovadas, taxa de 74,4%. O Congresso já estava mais fragmentado e a coordenação política, menos eficiente.
O quadro se agravou no segundo mandato, interrompido pelo processo de impeachment. No começo, a aprovação era alta, acima do primeiro mandato. Porém, na reta final, o desgaste reduziu as edições e as aprovações.
Entre 2015 e 2016, Dilma editou 59 medidas provisórias, com 46 convertidas em lei. A taxa de 78% reflete um período curto e instável.
Michel Temer reconstruiu maioria parlamentar e aprovou reformas relevantes. Foram 144 MPs apresentadas e 108 convertidas, taxa de 75%. Mesmo assim, o governo operava sob forte contestação e oposição organizada.
Bolsonaro editou 284 medidas provisórias entre 2019 e 2022, com 194 aprovadas. A taxa caiu para 68,3%. A pandemia elevou o uso do instrumento, e o Congresso chegou a adotar um rito excepcional de análise naquele período.
No terceiro mandato, Lula apresentou 192 medidas provisórias até o fechamento do levantamento. Apenas 38 viraram lei. Outras 26 seguiam em tramitação e ficaram fora do cálculo.
Das 166 com desfecho definido, 128 não chegaram a se tornar lei. Na maior parte dos casos, o mecanismo foi a caducidade. Diferentemente do passado, o Congresso não se mobilizou nem para aprovar nem para rejeitar.
Medidas prioritárias do governo morreram assim. Foi o caso do pacote apresentado como alternativa ao aumento do IOF e da MP que criava o Redata.
A mudança é politicamente relevante. Antes, editar uma MP indicava alta probabilidade de aprovação. Hoje, a mesma iniciativa carrega risco.
A caducidade virou mecanismo silencioso de contenção da agenda do Executivo. Dessa forma, o Congresso exerce poder sem assumir o ônus público de uma rejeição explícita.
O fortalecimento orçamentário do Parlamento ajuda a explicar o movimento. As emendas impositivas, criadas em 2015 e ampliadas em 2019, garantiram verba direta a deputados e senadores.
Com recursos assegurados para suas bases, eles dependem menos da intermediação do governo federal. Consequentemente, cai o incentivo automático para aprovar iniciativas presidenciais.
A instabilidade política aberta em 2014 reforçou esse desenho. A crise fragmentou coalizões tradicionais e instalou desconfiança permanente entre os Poderes.
O contraste com o passado é grande. No governo Collor, o Plano Collor foi implementado por um pacote de medidas provisórias, incluindo o confisco da poupança. Todas foram aprovadas pelo Congresso sem alteração de nenhum dispositivo.
O enfraquecimento relativo das MPs não vem da perda de prerrogativas formais. Ele vem do comportamento do Congresso, que aprendeu a explorar os limites do mecanismo.
A medida provisória segue potente para intervir de imediato. Porém, já não garante a consolidação de políticas públicas. Seu sucesso depende da capacidade do governo de construir consenso antes de editar.
Governar por medida provisória deixou de funcionar. Isso porque o Congresso brasileiro aprendeu a dizer não sem precisar votar.
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