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Este texto integra O Brasil Pode Dar Certo, livro de propostas de reforma institucional organizado pelo Ranking dos Políticos com apoio da Atlas Network.
Em 1980, o Brasil era a 8ª economia do mundo, com PIB de aproximadamente US$ 235 bilhões. Esse número era maior que o da China, então em US$ 191 bilhões. Quatro décadas depois, a economia chinesa é mais de 10 vezes o tamanho da brasileira.
Apenas a cidade de Shenzhen, vila de pescadores quando ali se criou a primeira Zona Econômica Especial em 1980, exporta sozinha mais do que o Brasil inteiro. A Índia, mais pobre que o Brasil até os anos 1990, já ultrapassou o PIB total. A Coreia do Sul, então pobre e sob ditadura militar, tornou-se polo global de tecnologia e capital.
Nesse contexto, ganha força a discussão sobre Territórios de Aceleração Econômica. O mundo se reorganizou; o Brasil ficou parado.
As grandes transformações econômicas, geopolíticas e tecnológicas do século XXI estão sendo escritas em outros lugares. Trata-se da revolução da inteligência artificial, da corrida entre potências por talento e capital e da construção de novos polos de inovação institucional. O Brasil é hoje nota de rodapé das grandes transformações em curso.
A diferença entre os países que avançaram e o Brasil que estagnou não está em recursos naturais ou dimensão territorial. Está naquilo que economistas institucionalistas chamam de “regras do jogo” (NORTH, 1990; ACEMOGLU; ROBINSON, 2012).
Trata-se do conjunto de leis, códigos e processos que funciona como sistema operacional do território. Ele define a velocidade, previsibilidade e custo de transformar capital em produção e emprego. É o software da jurisdição.
O sistema institucional brasileiro converte investimento em exercício de paciência. Múltiplos órgãos e decisões sequenciais transformam licenciamentos rotineiros em jornadas de meses ou anos.
Cada etapa funciona como ponto de veto. A insegurança jurídica multiplica esse custo: regras mudam, interpretações variam entre instâncias, decisões da cúpula do Judiciário modulam ou desfazem reformas legislativas inteiras anos depois de aprovadas.
O contencioso trabalhista é exemplo emblemático. Todo ano, é ajuizada no Brasil uma nova ação trabalhista para cada 13 trabalhadores formais. Nos EUA, contando todas as vias formais equivalentes, a proporção é de 1 para cada 800.
Ou seja, o Brasil produz 60 vezes mais litígio trabalhista por trabalhador formal do que os EUA. A judicialização deixou de ser exceção e virou estratégia de negócio.
Esses problemas são bem diagnosticados há décadas. O que torna sua resolução politicamente difícil não é falta de consenso técnico.
O motivo está em outro lugar: cada distorção regulatória sustenta grupos de interesse organizados que defendem o status quo. Reformas horizontais (tributária, administrativa, trabalhista, previdenciária) passaram pelo Congresso brasileiro nas últimas quatro décadas.
Todas com retórica transformacional, todas diluídas no caminho. Várias ainda foram revertidas pelo governo seguinte, anulando o capital político empenhado.
O motivo é mecânico, não conjuntural. Reformar o sistema inteiro de uma vez mexe com tantos grupos de interesse simultaneamente que cria coalizão de oposição. Essa coalizão é capaz de travar ou desfigurar qualquer projeto.
Os Territórios de Aceleração Econômica oferecem uma alternativa: reforma profunda em perímetros pequenos, operando em paralelo, com aprendizado iterado entre eles.
Quando Deng escolheu Shenzhen, escolheu um pequeno vilarejo de pescadores. Isso ocorreu precisamente porque ali não havia estruturas de poder econômico consolidadas para defender o status quo. Onde não há nada a perder, não há coalizão para se organizar contra.
Em qualquer sistema complexo de larga escala, atualizações são introduzidas progressivamente. Empresas de tecnologia com bases de centenas de milhões de usuários nunca lançam mudanças simultaneamente para todos.
Elas testam em amostras delimitadas (alpha-test), expandem para grupos controlados (beta-test), liberam em escala pequena (canary), monitoram, ajustam e expandem progressivamente. Reverter uma falha localizada é trivial; reverter uma falha em escala é catastrófico.
O Brasil tenta atualizar suas instituições pelo método oposto. Faz tudo de uma vez, em escala nacional, sem ambiente de teste e sem mecanismo de rollback.
Os países que destravaram o desenvolvimento adotaram a abordagem oposta. Em 1980, Deng Xiaoping autorizou em Shenzhen a primeira Zona Econômica Especial chinesa. Foi um laboratório com regras próprias, mandato explícito de experiência e autonomia para atrair capital estrangeiro.
O experimento contrariava a ortodoxia do regime. Por isso, foi liberado em escala deliberadamente pequena. Funcionou.
Em quatro anos, o resultado era inequívoco. Houve captação de capital estrangeiro, geração de empregos, expansão industrial e fiscal. Pequim respondeu autorizando, em 1984, catorze novas cidades costeiras sob regime análogo.
Em 1988, a onda alcançou o interior. Em 1992, depois do discurso de Deng em sua viagem ao sul reafirmando a estratégia, a autorização expandiu-se em escala nacional. Cada nova onda foi liberada apenas depois que a anterior demonstrou resultado positivo verificável.
O que começou como exceção experimental converteu-se, em pouco mais de duas décadas, em arquitetura predominante da economia chinesa. Cada município sob regime preferencial produziu métricas verificáveis. O que prosperou foi replicado; o que falhou foi contido.
Em pouco mais de uma geração, esse processo retirou da pobreza extrema cerca de 800 milhões de pessoas e multiplicou por oito a participação chinesa no PIB global. O milagre chinês foi descoberto institucionalmente por experimentação descentralizada, validada por resultado mensurado, expandida por replicação.
A forma de governo é uma variável; o mecanismo de aprendizado, outra. O Brasil pode adotar o segundo sem importar o primeiro.
A lição se repete em outros contextos. Singapura é, ela própria, uma zona econômica especial em escala nacional. O DIFC (Dubai International Financial Centre) opera Common Law inglesa, com tribunais próprios, dentro de uma jurisdição de direito civil islâmico.
Hoje o DIFC abriga mais de seis mil empresas e centenas de bilhões de dólares em ativos sob gestão. Em escalas e culturas distintas, a evidência converge para uma conclusão. O que separa economias que florescem de economias que estagnam não é o hardware, é o software institucional.
A literatura sobre zonas especiais converge em duas conclusões. Primeiro, zonas bem-sucedidas combinam cinco elementos.
São eles: proteção robusta da propriedade privada, previsibilidade jurídica, eficiência regulatória, infraestrutura adequada e governança autônoma (WORLD BANK, 2017; MOBERG, 2017).
Incentivos fiscais sozinhos não bastam. Zonas baseadas apenas em redução fiscal podem gerar atividade econômica relevante em escala local, como demonstra a Zona Franca de Manaus. Porém, não produzem o salto transformador observado em Shenzhen, Singapura ou Dubai.
A diferença está na profundidade da reforma. As fontes mais relevantes de fricção sobre o investimento privado não estão na alíquota.
Elas estão em licenciamento, código de obras, governança trabalhista, regime de propriedade, mecanismos de execução contratual, segurança jurídica e arquiteturas registrais. Cartórios, no caso brasileiro, são exemplo paradigmático de captura regulatória.
Segundo, a operação em paralelo de múltiplas zonas tem importância epistêmica. Ela gera variância experimental que permite identificar quais combinações institucionais funcionam para diferentes vocações econômicas (ROMER, 2010; ANG, 2016).
O Brasil tem um precedente próprio respeitado e politicamente consolidado. A Zona Franca de Manaus, ancorada no Art. 40 do ADCT e prorrogada pela Emenda Constitucional 83/2014, demonstra que o ordenamento brasileiro acomoda regimes diferenciados em territórios delimitados.
A tese central da proposta não é predefinir qual é o melhor modelo institucional para o Brasil. É construir o sistema que produz os melhores modelos institucionais.
Diferentes territórios testam, em paralelo, diferentes combinações de regras. Isso inclui regime tributário, estrutura regulatória, governança contratual e mecanismos de resolução de conflitos.
Sem variância, não há comparação. Sem comparação, não há como ordenar empiricamente quais arranjos funcionam melhor.
Nesse aspecto, a dimensão continental do Brasil é ativo estratégico que praticamente nenhum outro país possui na mesma escala. Em Singapura cabe um experimento. No Brasil cabem dezenas, com vocações regionais e infraestrutura logística suficiente.
Os Territórios de Aceleração Econômica (TAE) são zonas geográficas delimitadas com regimes regulatórios, tributários, de concessões e administrativos próprios. Eles são desenhados para destravar produtividade, atrair capital privado e gerar emprego em ritmo que o ordenamento atual não permite.
A proposta tem cinco eixos.
Áreas remotas e improdutivas (pasto degradado, glebas sem ocupação, vazios) tornam politicamente neutra a criação do regime. Elas eliminam a imposição involuntária de novo sistema sobre populações preexistentes.
Além disso, permitem desenho institucional desde o ponto zero. Quem vier para o território vem porque escolheu, não porque foi obrigado.
O operador-âncora privado financia o desenvolvimento sob contrato federal de longo prazo. Acesso a instrumentos ordinários de financiamento permanece disponível em condições de mercado.
Isso inclui BNDES, fundos constitucionais e mercado de capitais. O modelo é análogo a qualquer concessão de infraestrutura.
Cada território testa arranjo próprio, com liberdade para definir em seu regulamento operacional o regime tributário, regulatório, trabalhista e administrativo aplicável. A decisão fica com o operador-âncora, em coerência com a vocação econômica do território.
Os que florescem viram modelo. Já os que falham produzem evidência negativa que aprimora os seguintes.
O TAE é instituído como Território Federal sob o Art. 18, § 2º da Constituição, categoria pré-existente que confere competência federal direta sobre a área. Os entes cuja jurisdição atual cobre o território (município e estado) são compensados via repartição automática.
Eles passam a receber percentual fixo, por fórmula estatutária, da arrecadação gerada pelo TAE. O modelo é análogo aos royalties de Itaipu e do petróleo.
A fórmula inclui vinculações específicas. Elas alcançam educação básica, bolsas universitárias em ciência e tecnologia, pesquisa científica, fundos regionais de desenvolvimento, infraestrutura urbana e logística do entorno.
Dessa forma, o regime se transforma em política pública com beneficiários sociais visíveis em todas as regiões do país. Como os territórios são instituídos em áreas hoje sem atividade econômica relevante, a operação produz fluxo líquido positivo para os entes afetados desde o primeiro real arrecadado.
Sobre essa base, o regime opera em três camadas normativas integradas. Emenda Constitucional ancorada no ADCT blinda contra revogação por lei ordinária e estabelece prazo de 50 anos. Lei Complementar regulamentadora detalha governança, concessão e repartição de receitas. Já o contrato de concessão executivo entre União e operador-âncora define responsabilidades operacionais e direitos contratualmente protegidos.
A escala de investimento privado necessária ao TAE só é viável com fluxos significativos de capital estrangeiro de longo prazo. Trata-se de dezenas a centenas de bilhões de dólares por território, comparável a Shenzhen, DIFC e Jebel Ali.
Hoje, o investidor internacional precifica risco político e jurídico brasileiro elevado. Reformas legislativas podem ser desfeitas retroativamente anos depois por decisão da cúpula do Judiciário.
Além disso, disputas com o Estado tramitam exclusivamente em foros domésticos sujeitos ao mesmo risco. Disputas comerciais entre privados já contam com mecanismos internacionais consolidados como CCI, SIAC e LCIA, sob a Convenção de Nova York.
Porém, disputas envolvendo o Estado brasileiro como parte não têm equivalente. É justamente nessas que reside o risco precificado pelo mercado.
O primeiro mecanismo é a adesão do Brasil ao Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimento (ICSID), foro especializado em disputas investidor-Estado. O Brasil é hoje uma das poucas economias relevantes do mundo que ainda não aderiu.
A companhia inclui Cuba, Irã, Líbia, Coreia do Norte e países que se retiraram após disputas com investidores, como Bolívia, Equador e Venezuela. A adesão não depende do Judiciário. Ela requer apenas assinatura presidencial e ratificação do Congresso Nacional.
Combinada à cláusula de estabilidade regulatória ampla no contrato de concessão, cria mecanismo de cura financeira automática. Violação substantiva do regime ativa arbitragem internacional, com compensação executável em mais de 150 países sob a Convenção de Washington de 1965.
O segundo mecanismo é a presença de investidor estrangeiro na estrutura societária do operador-âncora. A jurisdição deve ter tratado bilateral de investimento robusto com o Brasil.
Sem esse elemento, o ICSID não tem competência aplicável. O mecanismo de cura fica inoperante.
Como elemento complementar, os territórios do piloto inicial deverão adotar regime baseado em Common Law inglesa. Esse é o padrão consolidado em centros financeiros globais como DIFC, Singapura e Hong Kong.
Operacionalmente, o território é gerido por entidade privada, o operador-âncora, selecionada em processo competitivo. O modelo é o de uma concessão de infraestrutura urbana integrada de longo prazo. É comparável às concessões brasileiras de aeroportos, rodovias e portos quanto à arquitetura contratual.
Vale explicitar um aspecto frequentemente subestimado deste desenho: seu caráter voluntário. As regras do TAE não são impostas sobre população alguma.
Cada pessoa e cada empresa que se estabelece no território anui ativamente ao regime ali vigente. Exatamente como quem se muda da China continental para Hong Kong adere ao ordenamento de Hong Kong.
Quem prefere o sistema brasileiro tradicional, fica onde está. Nada muda. O Brasil de fora do TAE permanece intacto.
O TAE adiciona uma alternativa, não substitui o sistema vigente. Por isso, a crítica de que se trata de uma “transformação radical imposta ao país” se desfaz. Nenhuma transformação está sendo imposta a ninguém.
O Brasil possui condições únicas para impulsionar o desenvolvimento de regiões periféricas. O caminho passa por ambientes institucionais mais eficientes, previsíveis e competitivos.
Experiências internacionais como Shenzhen, Singapura e Dubai demonstram que reformas localizadas podem acelerar investimentos. Aliadas à segurança jurídica e à abertura ao capital privado, elas geram empregos e promovem crescimento econômico de longo prazo.
A proposta dos Territórios de Aceleração Econômica busca adaptar essa lógica à realidade brasileira. Ela funciona por meio de espaços delimitados de experimentação institucional, capazes de testar modelos regulatórios e administrativos mais modernos e eficientes.
O método é incremental: testar, medir resultados, corrigir falhas e expandir progressivamente aquilo que funciona. E o Brasil já possui os recursos, a base constitucional e a capacidade econômica necessários para esse avanço. O que falta é decisão política.
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