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Este texto integra O Brasil Pode Dar Certo, livro de propostas de reforma institucional organizado pelo Ranking dos Políticos com apoio da Atlas Network.
A presença do Estado na economia brasileira ganhou visibilidade com as empresas estatais criadas no governo Getúlio Vargas durante a Segunda Guerra Mundial. Nesse período surgiram grandes empreendimentos como Vale, CSN e Chesf. O processo foi retomado no segundo governo Vargas, com a fundação da Petrobras. Consolidava-se, dessa forma, o Estado-empresário, cuja superação alimenta o debate atual sobre privatizações para crescer.
O regime militar acelerou a criação de estatais, particularmente durante o governo Geisel e o II PND. Nos governos Fernando Collor, Fernando Henrique Cardoso, Michel Temer e Jair Bolsonaro, por sua vez, o sinal foi invertido. Registraram-se muitas privatizações. No entanto, elas não bastaram para eliminar a ingerência direta do Estado nas decisões empresariais.
Concessões de ativos públicos, como portos, aeroportos e rodovias, têm ocorrido quase sem interrupção neste século. Governos de direita e de esquerda mantiveram essa agenda no plano federal. Contudo, o governo Lula 3 paralisou as privatizações federais e chegou a ameaçar a reestatização de empresas já privatizadas.
Os estados também instituíram suas próprias estatais. Entre elas figuram bancos, distribuidoras de energia elétrica e de gás natural, empresas de saneamento, abastecimento e administração portuária. A maior parte dos bancos estaduais e das distribuidoras já foi privatizada. Ainda assim, o desafio persiste em outros setores.
No contexto do novo marco institucional do saneamento básico, serviços têm sido concedidos à iniciativa privada em várias regiões. Mesmo assim, o desafio permanece grande e demanda avanços consistentes.
O problema principal causado pelas companhias estatais é a má alocação de recursos da sociedade. Com isso, geram-se desperdícios sob a forma de redução da produtividade. Esse elemento, por sua vez, é decisivo na promoção do desenvolvimento econômico.
A literatura econômica dos últimos 30 anos revela um dado central. Na grande maioria dos casos, as diferenças no crescimento da produtividade explicam grande parte das disparidades de renda entre países. Em média, elas respondem por 70% das diferenças de produto per capita.
O investimento pelo Estado não segue critérios de eficiência econômica nem busca maximizar valor para os acionistas. Seu objetivo é maximizar poder, e não valor. Geralmente, as razões apresentadas para o investimento estatal são um vago e indefinido interesse “estratégico”. Também aparecem justificativas equivocadas, como “diminuir a dependência externa” ou “baixar preços de produtos”.
A diferença de incentivos atua como fator crítico por trás da má alocação de recursos pelo Estado empresário. Enquanto as empresas privadas buscam gerar valor para seus acionistas, as estatais atendem a objetivos políticos do governo. Com isso, distorce-se o desempenho de gestores e funcionários em prejuízo do próprio Estado, seu controlador.
As consequências dos incentivos equivocados aparecem de várias formas. Falta foco na satisfação de clientes e na gestão de custos administrativos, operacionais e de capital. Além disso, há ausência de senso de urgência e lentidão na tomada de decisões.
Por exemplo, a usina nuclear Angra 3 paira como um zumbi há anos. Projetos de investimento com retornos baixos ou até negativos completam esse quadro.
Empresas privadas também cometem erros. Porém, seus acionistas são punidos pela perda de valor de seus investimentos ou, no limite, pela falência. Isso não ocorre com estatais, pois não há histórico de recuperação judicial ou falência nesse universo. Afinal, o Estado sempre atua em seu socorro por meio do Tesouro Nacional.
Outra consequência provável é a corrupção. Decisões guiadas por critérios indefinidos acabam gerando oportunidades para “rent seeking”. Nesse sentido, agentes tentam obter retornos acima dos oferecidos pelo mercado.
Esse comportamento envolve contratos sem licitação, informação privilegiada e barreiras à competição. Aparecem também incentivos fiscais e creditícios, oferecidos em troca de benefícios para agentes públicos com poder de decisão.
A corrupção possui uma série de implicações negativas. Ela conduz à perda de produtividade, ao desestímulo ao investimento privado e à debilitação das finanças públicas. Consequentemente, compromete o desenvolvimento econômico.
Não basta privatizar. Por isso, é muito relevante fazê-lo de forma a contribuir para o crescimento econômico no longo prazo. O governo Fernando Henrique Cardoso possui méritos por ter vendido o controle de um grande número de estatais. No entanto, cometeu vários erros que não devem ser repetidos.
Entre esses erros aparecem a venda de controle para consórcios empresariais sem a transparência desejada. Além disso, houve participação acionária de BNDES e fundos de pensão estatais nas empresas privatizadas. Também permaneceu participação estatal remanescente, o que preservou a cultura estatal em grandes empresas. Com isso, as repercussões negativas se estenderam ao longo do tempo.
Nossa recomendação é clara. A privatização deve ser conduzida de forma integral, com a alienação de 100% do capital. Preferencialmente, isso deve ocorrer por meio de ofertas públicas de ações. Dessa forma, asseguram-se transparência, pulverização acionária e governança alinhada ao mercado.
A venda direta por licitação deve ser reservada apenas aos casos sem viabilidade de acesso ao mercado de capitais. Mais do que uma agenda pontual, trata-se de uma condição necessária para destravar o crescimento econômico. Ela permite elevar a produtividade e reorientar o Estado brasileiro para suas funções essenciais.
Não se trata de uma lista exaustiva, tampouco de um exercício teórico. Na verdade, esse é um rol mínimo e inadiável. Cada ativo listado representa um custo crescente para a sociedade. Nesse espírito, destacam-se as seguintes empresas e ativos passíveis de privatização ou desestatização:
A superação definitiva do modelo de Estado empresário é imperativa. Cada ativo mantido sob controle estatal sem justificativa econômica clara representa menos investimento produtivo, menos inovação e menos prosperidade. Por isso, avançar nessa agenda significa optar por um país mais eficiente e competitivo, alinhado aos interesses de sua população.
PhD em Economia pela University of Chicago, ex-presidente da Petrobras e ex-diretor do Banco Central do Brasil. Ao longo de sua trajetória, integrou conselhos de administração de grandes companhias, como a Petrobras e a Vale. Atualmente, também atua como conselheiro do Ranking dos Políticos.
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