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Este texto integra O plano para o Brasil dar certo, livro de propostas de reforma institucional organizado pelo Instituto de Formação de Líderes de Belo Horizonte.
A Constituição de 1988 consolidou, no Brasil, um regime presidencialista de coalizão. Esse regime exige do chefe do Poder Executivo não apenas legitimidade eleitoral. Exige também capacidade de articulação, previsibilidade fiscal e coerência com o plano de governo ao longo do mandato.
No entanto, passadas mais de três décadas de redemocratização, observa-se um padrão recorrente entre os ocupantes da Presidência. Ele se manifesta em programas eleitorais genéricos, pouco detalhados e frequentemente desconectados das medidas efetivamente adotadas após a posse.
Esse descompasso entre promessa de campanha e ação de governo não é peculiaridade de um partido ou ideologia. Na verdade, atravessa, com poucas exceções, governos de centro, de esquerda e de direita.
O problema central que este artigo pretende examinar pode ser formulado em duas perguntas. Por que a experiência presidencial recente é marcada pela escassez de planos de governo técnicos, vinculantes e antecipados? Além disso, quais consequências essa lacuna produz sobre a qualidade da gestão pública?
A hipótese defendida é a de que a ausência de planejamento estruturado decorre de três fatores. São eles a cultura política de personalismo, o calendário eleitoral apertado e os incentivos institucionais. Esses incentivos premiam a ambiguidade programática em detrimento do compromisso técnico.
Nesse cenário, o governo Michel Temer surge como um contraponto relevante. Ele se fundamentou no documento “Uma Ponte para o Futuro”, redigido com antecedência e fora do calendário eleitoral. Além disso, esse texto orientou, ainda que parcialmente, a ação de governo entre 2016 e 2018.
Para além do recorte nacional, o artigo recorre a um exemplo internacional emblemático de planejamento programático de longo prazo. O caso é o da candidatura de Ronald Reagan à Presidência dos Estados Unidos. Sua plataforma foi amadurecida ao longo de quase duas décadas de atuação política e ideológica. O processo vai do discurso “A Time for Choosing”, de 1964, até a vitória eleitoral de 1980.
A comparação não pretende transplantar mecanicamente uma experiência estrangeira para a realidade brasileira. O objetivo é extrair, por analogia, elementos institucionais e culturais que inspirem reformas na formulação dos programas de governo brasileiros.
Do ponto de vista formal, todo candidato a Presidente da República precisa apresentar uma proposta de governo à Justiça Eleitoral. A obrigação está no artigo 11, parágrafo 1º, inciso IX, da Lei nº 9.504/1997 e vale para o registro de candidatura. O objetivo declarado é permitir ao eleitor conhecer previamente as diretrizes da futura gestão.
Ocorre que a legislação eleitoral não estabelece parâmetros mínimos para esses documentos. Não há exigência de profundidade, de viabilidade orçamentária ou de detalhamento técnico. Com isso, o chamado “plano de governo” muitas vezes se reduz a uma peça de comunicação política. Ele deixa de ser um instrumento de planejamento propriamente dito.
Um plano de governo tecnicamente consistente pressupõe, ao menos, três elementos. O primeiro é um diagnóstico realista da situação herdada. Em seguida, vem a definição de prioridades hierarquizadas. Por fim, é preciso indicar as fontes de recursos e os mecanismos institucionais necessários à execução.
Quando qualquer desses elementos é suprimido, o documento tende a se converter em carta de intenções, de valor essencialmente retórico. Essa distinção é relevante porque orienta a análise empírica das seções seguintes.
Por isso, não se avalia apenas se um candidato apresentou um documento ao Tribunal Superior Eleitoral. O que importa é a qualidade técnica, a antecedência de elaboração e o vínculo com a ação de governo.
A literatura sobre presidencialismo de coalizão no Brasil aponta dois fatores com frequência. São a fragmentação partidária e a negociação constante com bases parlamentares heterogêneas. Segundo esse argumento, eles reduzem os incentivos para que um presidente se apegue rigidamente a um programa definido.
Esse argumento, embora relevante, não explica integralmente o fenômeno. Afinal, mesmo governos com ampla base de apoio inicial enfrentaram dificuldades pela falta de um plano fiscal e econômico prévio. Foi o caso do segundo mandato de Dilma Rousseff.
Portanto, o problema parece residir menos na arquitetura institucional do presidencialismo de coalizão. Ele está mais ligado à cultura política de improviso na formulação das candidaturas presidenciais do país.
Os governos de Fernando Henrique Cardoso, entre 1995 e 2002, contavam com um núcleo técnico relativamente coeso. Ele vinha da equipe responsável pelo Plano Real e tinha experiência acumulada. Ainda assim, sua identidade programática se concentrou quase exclusivamente na estabilização monetária, sem um plano de governo amplo e multissetorial.
Os dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva, de 2003 a 2010, partiram de um documento de campanha genérico. Em 2002, a “Carta ao Povo Brasileiro” buscava sobretudo tranquilizar o mercado financeiro quanto à estabilidade econômica. O texto não detalhava uma política de Estado.
A gestão de Dilma Rousseff evidenciou de maneira particularmente aguda os efeitos da ausência de planejamento fiscal antecipado. A chamada “nova matriz econômica” foi adotada já no exercício do mandato.
Essa política representou uma inflexão em relação ao que fora sinalizado durante a campanha de 2014. Com isso, contribuiu para a crise de confiança que culminou no processo de impeachment de 2016.
O padrão de superficialidade programática permaneceu no ciclo eleitoral seguinte. Em 2022, Jair Bolsonaro apresentou ao Tribunal Superior Eleitoral o plano “Pelo Bem do Brasil”. O documento repetia, em grande medida, a estrutura do texto de 2018. Além disso, não apresentava mecanismos claros de financiamento para as políticas sociais anunciadas.
Analistas econômicos ouvidos pela imprensa especializada classificaram as propostas de Bolsonaro e dos principais concorrentes como “muito superficiais”. Segundo eles, faltava a indicação de fontes de recursos para os gastos previstos.
O documento bolsonarista concentrava-se em segurança pública, com uso de tecnologia de vigilância e inteligência artificial contra o crime organizado. No entanto, pouco avançava em relação à sustentabilidade fiscal de médio prazo.
O caso mais emblemático de recusa deliberada ao planejamento antecipado, no entanto, foi o da candidatura de Lula em 2022. O documento entregue ao TSE se chamava “Diretrizes para o Programa de Construção e Transformação do Brasil”. Ele tinha apenas vinte e uma páginas, o mais curto entre os quatro principais concorrentes.
Além disso, foi apresentado expressamente como um “ponto de partida para um amplo debate nacional”, e não como plano definitivo. Publicamente, o próprio candidato justificou a falta de detalhes com seu histórico. Segundo ele, dois mandatos anteriores bem-sucedidos dispensavam novas promessas específicas.
Esse argumento foi politicamente eficaz. Porém, reforça a lógica de que o eleitor brasileiro é chamado a votar em uma trajetória pessoal. O voto, assim, não recai necessariamente sobre um programa de governo fiscalmente delineado.
Assessores econômicos da própria campanha reconheceram, à época, um risco. Explicitar detalhes sobre o futuro do teto de gastos poderia abalar a credibilidade da candidatura junto ao mercado naquele momento. Dessa forma, a imprecisão programática foi uma escolha estratégica deliberada, e não mera limitação técnica.
Dentre os casos examinados, o governo de Michel Temer se destaca como o exemplo mais bem-sucedido de planejamento de Estado. Isso porque rompeu com a lógica do improviso eleitoral que caracteriza os demais mandatos analisados.
O documento “Uma Ponte para o Futuro” tem vinte e sete páginas. Ele foi lançado pelo PMDB em 29 de outubro de 2015, por meio da Fundação Ulysses Guimarães. Isso aconteceu quase um ano antes de Temer assumir a Presidência em definitivo. Na época, o partido ainda compunha formalmente a base aliada do governo Dilma Rousseff.
Era, portanto, um plano de governo elaborado fora do calendário eleitoral, sem a pressão imediata da disputa por votos. Isso permitiu maior densidade técnica em sua formulação. As discussões preliminares contaram com economistas como Delfim Netto e Marcos Lisboa.
O documento apresentava um diagnóstico explícito da crise fiscal brasileira. Ele apontava déficits nominais de seis por cento do PIB em 2014 e de nove por cento em 2015.
Além disso, propunha medidas articuladas entre si, como equilíbrio fiscal duradouro e orçamento com base zero. Também previa idade mínima para aposentadoria e maior cooperação entre Estado e iniciativa privada na infraestrutura.
Ao assumir a Presidência, Temer efetivamente usou o documento como roteiro de governo. Ele não foi uma peça de campanha esquecida após a posse. A reforma trabalhista foi aprovada em linha com o que fora anunciado. Ela até avançou além do previsto ao incorporar mudanças na terceirização.
Da mesma forma, a reforma da Previdência foi formalmente encaminhada ao Congresso por meio da PEC 287/2016. A proposta seguia o mesmo diagnóstico do documento, com um ajuste pontual em relação ao texto original. Pela PEC, a idade mínima seria de sessenta e cinco anos para ambos os sexos. Já o documento sugeria sessenta e cinco para homens e sessenta para mulheres.
A agência de checagem Aos Fatos avaliou, ao final do mandato, o cumprimento das treze diretrizes centrais do documento. Segundo o levantamento, quatro delas haviam sido plenamente implementadas, entre elas a reforma trabalhista. Outras avançaram apenas parcialmente, como a reforma da Previdência.
A votação da Previdência foi paralisada no Congresso em meio ao desgaste político do governo. O desgaste veio após denúncias envolvendo aliados de Temer. A reforma só seria concluída em 2019, já sob a presidência de Jair Bolsonaro. Ela partiu de diagnóstico técnico semelhante ao formulado em “Uma Ponte para o Futuro”.
Se comparado isoladamente a um padrão ideal, o resultado é incompleto. Contudo, nenhum dos demais mandatos examinados partiu de um documento técnico equivalente. Diante disso, o governo Temer entregou, proporcionalmente, o maior grau de aderência entre plano anunciado e ação executada.
É esse critério comparativo, e não a busca por perfeição, que sustenta a avaliação. Por ele, “Uma Ponte para o Futuro” é o exemplo mais eficaz de planejamento presidencial do período. Ainda assim, suas premissas ideológicas seguem legitimamente contestadas por setores que o classificaram como retrocesso social.
A comparação mais direta e cronologicamente natural é com sua antecessora imediata, Dilma Rousseff, de quem Temer era vice-presidente. “Uma Ponte para o Futuro” nasceu de diagnóstico fiscal explícito e de medidas hierarquizadas, redigidas um ano antes da posse.
Já a “nova matriz econômica” do segundo mandato de Dilma sequer constituiu um documento programático único. Ela reuniu decisões de política industrial e creditícia adotadas já no exercício do cargo. Também não tinha lastro em plano apresentado ao eleitor durante a campanha de 2014.
O resultado prático dessa diferença metodológica apareceu nos indicadores de credibilidade. No governo Dilma, a falta de sinalização fiscal antecipada alimentou a crise de confiança que levou ao impeachment em 2016.
Por outro lado, o documento temerista antecipou o diagnóstico fiscal. Com isso, mercado, Congresso e opinião pública souberam com um ano de antecedência qual seria a agenda. Onde Dilma improvisou em resposta à crise, Temer chegou ao poder já com resposta formulada.
A comparação com o sucessor imediato de Temer, Jair Bolsonaro, reforça a mesma conclusão por ângulo oposto. Bolsonaro assumiu a Presidência em 2019 sem documento equivalente em densidade técnica. Seu plano de 2018, repetido praticamente inalterado em 2022, trazia apenas diretrizes amplas de segurança pública e liberdade econômica.
Não havia indicação de fontes de financiamento para as políticas sociais anunciadas. Além disso, a própria reforma da Previdência de 2019, feita pela Emenda Constitucional nº 103, reproduziu o diagnóstico temerista.
Isso sugere que a validade do documento ultrapassou o próprio mandato de Temer. Afinal, o governo sucessor não tinha um plano próprio capaz de orientar a política econômica de forma autônoma.
Fora dessa herança pontual, contudo, o governo Bolsonaro não dispunha de um plano fiscal amplo para orientar sua política econômica. Isso contribuiu para a alternância de rumo ao longo do mandato. Houve trocas de comando na equipe econômica e recuos em compromissos fiscais inicialmente assumidos.
Faltou um núcleo técnico antecipado, como o que a Fundação Ulysses Guimarães montou para o documento temerista. Com isso, o governo sucessor ficou mais vulnerável à pressão de curto prazo e menos capaz de manter coerência programática.
O exercício comparativo confirma, portanto, que o diferencial do governo Temer não foi a sorte política. Tampouco foi a ausência de resistência parlamentar. O diferencial foi a existência prévia de um plano de governo tecnicamente elaborado, capaz de funcionar como bússola na turbulência.
Tanto antes quanto depois de Temer, a Presidência da República brasileira operou sem esse instrumento. Por isso, o período de 2016 a 2018 é uma exceção isolada, não o início de nova cultura de planejamento.
A experiência brasileira de improviso programático ganha contraste mais nítido diante de trajetórias estrangeiras de maturação de longo prazo. O caso mais didático nesse sentido é o de Ronald Reagan, eleito presidente dos Estados Unidos em 1980.
Diferentemente do padrão brasileiro de plataformas redigidas às pressas, a agenda reaganista foi construída em cerca de dezesseis anos. Seu discurso “A Time for Choosing”, de outubro de 1964, foi feito em apoio a Barry Goldwater.
Ele já continha, em essência, os princípios de sua futura Presidência. Entre eles, estavam a contenção do tamanho do Estado, a redução de impostos e o fortalecimento da defesa nacional.
Esses princípios foram testados e refinados quando Reagan governou a Califórnia, entre 1967 e 1975. Apesar do discurso de contenção fiscal, ele precisou elevar impostos estaduais para equilibrar um orçamento herdado deficitário. A experiência amadureceu sua compreensão prática dos limites entre retórica de campanha e gestão real.
Ao chegar à Presidência em 1981, Reagan apresentava uma agenda coerente e claramente articulada para o país. Os objetivos, hierarquizados, eram revitalizar a economia, reduzir impostos, conter o crescimento do governo federal e reequilibrar o orçamento.
É digno de nota, e relevante para a honestidade deste artigo, o que diz a historiografia. Ela descreve como misto o próprio legado econômico de Reagan.
A redução de impostos somada ao aumento dos gastos militares produziu recorde histórico de déficit orçamentário nos Estados Unidos. A dívida pública praticamente triplicou ao final dos dois mandatos, resultado que Reagan nunca considerou plenamente resolvido.
O exemplo de Reagan não deve, portanto, ser lido como modelo de infalibilidade programática. Na verdade, ilustra um método, o de uma agenda amadurecida ao longo de décadas.
Mesmo diante de objetivos concorrentes, como mais gastos militares e menos impostos, o governo manteve coerência discursiva. Além disso, ofereceu previsibilidade a investidores, parceiros internacionais e ao próprio eleitorado.
Reagan também soube comunicar essa agenda de forma compreensível à população. A historiografia política o reconhece como um comunicador particularmente eficaz de sua visão de governo.
Outros exemplos internacionais reforçam o planejamento antecipado como condição de eficácia governamental. Margaret Thatcher construiu sua agenda de privatizações e contenção sindical ao longo de anos de oposição parlamentar. Antes de assumir como primeira-ministra em 1979, testou suas ideias em think tanks conservadores como o Centre for Policy Studies.
Angela Merkel, na Alemanha, é frequentemente citada por um estilo de governo baseado em diagnóstico técnico prévio e cautela deliberativa. Isso vale mesmo sob a liderança de coalizões amplas.
O denominador comum entre essas experiências não é a convergência ideológica. Reagan e Thatcher representam o espectro liberal-conservador, enquanto Merkel vem de uma democracia cristã de centro. O que as une é um processo de maturação programática anterior à disputa eleitoral. Esse processo está estruturalmente ausente na maior parte dos ciclos presidenciais brasileiros analisados.
O ciclo eleitoral de 2026 reproduz, até o momento, o padrão histórico de indefinição programática identificado ao longo deste artigo. E o presidente Lula confirmou em outubro de 2025 sua intenção de disputar um quarto mandato não consecutivo. Na ocasião, declarou estar “com a mesma energia” de décadas anteriores.
Em abril de 2026, a direção nacional do PT reiterou a confirmação. O partido precisava reconstruir alianças capazes de conter o avanço eleitoral da direita bolsonarista.
Até a conclusão deste artigo, contudo, não havia sido apresentado qualquer documento programático detalhado. Nada sinalizava ruptura com 2022, quando a candidatura petista optou por diretrizes genéricas em vez de um plano fiscal explícito.
No campo oposto, o senador Flávio Bolsonaro lançou sua pré-candidatura à Presidência em março de 2026. O lançamento ocorreu na Conferência de Ação Política Conservadora, em Dallas, nos Estados Unidos. Ele se apresentou como continuidade do projeto político do pai, o ex-presidente Jair Bolsonaro.
O ex-presidente está inelegível até 2030 por decisão do TSE. Em dezembro de 2025, após reunião com lideranças partidárias, Flávio classificou sua candidatura como “irreversível” diante da imprensa. Dias depois, recebeu do pai uma carta manuscrita de apoio, lida às vésperas de uma cirurgia em 25 de dezembro.
Até o momento, no entanto, sua agenda pública se concentra em diretrizes amplas. Entre elas, estão o combate ao crime organizado com tecnologia e a oposição a políticas ambientais consideradas radicais.
Também há o fortalecimento de parcerias com os Estados Unidos, notadamente na exploração de terras raras. Não se tornou público, porém, um documento técnico equivalente, em densidade e antecedência, ao “Uma Ponte para o Futuro”.
O paralelo entre os dois principais nomes da disputa de 2026 revela que o problema estrutural transcende o espectro ideológico. Tanto o campo governista quanto o oposicionista tendem a substituir o planejamento técnico antecipado por estratégias de comunicação política. De um lado, a estratégia se centra no legado pessoal. De outro, na continuidade de um projeto interrompido.
Em nenhum dos dois casos observa-se, até a presente data, esforço equivalente em tempo e articulação técnica. Esse investimento caracterizou tanto a experiência de Temer em 2015 quanto a de Reagan entre 1964 e 1980.
A superação desse padrão de improviso programático depende, em primeiro lugar, de mudanças institucionais no processo eleitoral. Não basta a boa vontade individual dos candidatos.
Propõe-se, como primeira medida, aprimorar a legislação eleitoral em vigor. Os planos de governo registrados no Tribunal Superior Eleitoral deveriam conter diagnóstico fiscal explícito e indicação das fontes de financiamento.
Também deveriam trazer um cronograma mínimo de implementação, sob pena de exame de admissibilidade mais rigoroso. O modelo seriam os parâmetros técnicos que orientaram, ainda que imperfeitamente, o documento “Uma Ponte para o Futuro”.
Em segundo lugar, sugere-se a criação de um período de transição institucionalizado, anterior à própria campanha eleitoral. Nele, partidos e pré-candidatos seriam estimulados a debater publicamente suas premissas programáticas.
O debate envolveria centros de pesquisa, universidades e conselhos técnicos independentes. O papel seria semelhante ao do Centre for Policy Studies na maturação da agenda thatcherista.
A experiência da Fundação Ulysses Guimarães com o documento temerista foi vinculada a interesses partidários específicos. Mesmo assim, mostra que um núcleo técnico permanente, longe da pressão da campanha, tende a produzir diagnósticos mais realistas.
Em terceiro lugar, defende-se ampliar a cultura de accountability programática. Imprensa, sociedade civil e agências de checagem como a Aos Fatos deveriam monitorar o cumprimento dos planos de governo.
A prática de comparar promessas e ações de governo já foi adotada de forma pontual no caso Temer. Ela deveria virar rotina de fiscalização democrática. Com isso, surgiriam incentivos reputacionais para que futuros candidatos levem a sério seus programas.
Por fim, é necessário romper com a lógica de que a ambiguidade programática é vantagem eleitoral. Em 2022, a candidatura vencedora optou deliberadamente por diretrizes vagas para evitar desgaste com diferentes públicos. Isso sinaliza que, sob as regras atuais, o cálculo estratégico recompensa a imprecisão.
Reverter esse incentivo depende de um eleitorado mais exigente quanto à qualidade técnica das propostas. Depende também de lideranças dispostas a assumir o risco político de detalhar suas propostas com antecedência. Esse detalhamento deve ter honestidade fiscal e mostrar os caminhos que pretendem seguir uma vez eleitas.
A análise desenvolvida ao longo deste artigo permite uma conclusão sobre os últimos trinta anos de Presidência no Brasil. Com a exceção comprovadamente eficaz do governo Michel Temer, faltaram planos de governo tecnicamente estruturados, antecipados e vinculantes.
O padrão vai de Fernando Henrique a Dilma Rousseff, e de Jair Bolsonaro à candidatura vitoriosa de Lula em 2022. São documentos genéricos, feitos sob pressão do calendário eleitoral e sem indicação clara de fontes de financiamento.
O documento “Uma Ponte para o Futuro” foi elaborado com um ano de antecedência e apoiado em núcleo técnico identificável. Ele demonstra que há alternativas possíveis dentro do próprio sistema político brasileiro.
Comparado tanto à antecessora quanto ao sucessor, Temer entregou o maior grau de aderência entre plano anunciado e ação executada. Isso vale ainda que suas premissas ideológicas permaneçam legitimamente controversas.
A comparação com Reagan, cuja agenda amadureceu por dezesseis anos antes da eleição de 1980, reforça a tese deste artigo. Planejamento de Estado é, antes de tudo, uma função do tempo e da disciplina institucional dedicados à sua elaboração. Não é um dom natural de determinada liderança política.
O horizonte eleitoral de 2026 sugere que o padrão histórico de improviso programático tende a se repetir. De um lado, Lula busca um quarto mandato apoiado essencialmente em seu legado pessoal. De outro, Flávio Bolsonaro se apresenta como continuidade de um projeto interrompido pela inelegibilidade do pai.
Esse cenário só mudaria com reformas institucionais e uma mudança de cultura política capazes de reverter os incentivos atuais. Fica como legado deste estudo, portanto, não apenas o diagnóstico crítico de um problema recorrente da democracia brasileira.
Há também a convicção de que soluções concretas, ancoradas em exemplos nacionais e internacionais, estão ao alcance de reformas viáveis. Elas podem ser legislativas, institucionais e culturais.
A qualidade da democracia brasileira nas próximas décadas dependerá, em larga medida, da capacidade de seus futuros líderes. Eles precisarão substituir o improviso pela disciplina técnica, e a retórica de ocasião pelo planejamento sério de Estado.
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