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Este texto integra O Brasil Pode Dar Certo, livro de propostas de reforma institucional organizado pelo Ranking dos Políticos com apoio da Atlas Network.
O foro por prerrogativa de função foi concebido como um instrumento de proteção institucional. Dessa forma, destina-se a garantir o livre exercício de cargos públicos relevantes, a fim de não prejudicar a continuidade do exercício de funções públicas. Todavia, ao longo da história brasileira, esse instituto passou a operar como um mecanismo de diferenciação jurídica. Com isso, produziu efeitos diretos sobre a eficiência do sistema de justiça.
O Brasil possui uma das estruturas mais amplas de foro privilegiado do mundo. Em 2017 o país tinha 54.990 autoridades com direito ao foro privilegiado, segundo estudo da Consultoria Legislativa do Senado. Este abrange desde o presidente da República até cargos muito específicos previstos em constituições estaduais. Por sua vez, em alguns levantamentos, cerca de 80% desses beneficiários pertencem ao Judiciário e ao Ministério Público. Isso evidencia a extensão do instituto para além da esfera política.
Ao longo do tempo, esse modelo consolidou um sistema que, na prática, dificulta investigações. Além disso, favorece a prescrição e reforça a percepção de impunidade. Da mesma forma, sustenta o mantra de que “alguns são mais iguais do que os outros”.
Do mesmo modo, a amplitude do foro por prerrogativa de função contribui para a sobrecarga das instâncias superiores. Além disso, mantém assimetrias no tratamento jurisdicional de agentes públicos. Com isso, compromete a percepção da sociedade sobre a imparcialidade e a eficiência do sistema de justiça. A discussão sobre seus limites, portanto, insere-se no próprio debate sobre igualdade republicana. Nesse sentido, envolve também racionalidade institucional e credibilidade das instituições democráticas.
Há justificativa teórica razoável na existência do foro, que é evitar perseguições judiciais contra autoridades. Da mesma forma, busca proteger o funcionamento das instituições. Entretanto, no Brasil, essa lógica foi distorcida por três fatores principais:
Esse desenho gerou um sistema no qual autoridades não são julgadas por juízes de primeira instância. Esse é justamente o nível com maior capacidade investigativa. Nesse sentido, passaram a ser julgados por cortes superiores voltadas predominantemente à interpretação constitucional.
Há dados históricos contundentes que reforçam a necessidade de mudanças no modelo brasileiro de foro privilegiado.
Para efeito de comparação, no Supremo Tribunal Federal (STF), 404 ações penais foram concluídas entre 2011 e março de 2016. Dessas, 276 (68%) prescreveram ou foram repassadas para instâncias inferiores. Isso porque a autoridade deixou o cargo. Ainda assim, a condenação ocorreu em apenas 0,74% dos casos. Já no caso dos inquéritos concluídos no mesmo período, o índice foi de 38,4%. Esse percentual representa 379 casos de prescrição ou repasse para instâncias inferiores. Em apenas 5,8% dos 987 inquéritos houve decisão desfavorável ao investigado, com abertura de processo penal.
O problema torna-se ainda mais evidente quando se observa a natureza das ações submetidas ao foro privilegiado. Um grande número de temáticas julgadas não estão relacionadas aos mandatos das autoridades. Entre as 404 ações mencionadas, 136 tratavam de crimes contra o meio ambiente, por exemplo. Isso significa que um mecanismo originalmente concebido para proteger o exercício da função pública sofreu desvio. Na verdade, passou a operar como proteção ao CPF de quem ocupa o cargo.
A dinâmica da carreira política brasileira envolve alternância entre cargos municipais, estaduais e federais. Por isso, fazia com que processos mudem constantemente de instância. Um político pode deslocar seu processo do primeiro grau para o Tribunal de Justiça. Em seguida, vai para o STJ e, depois, para o STF. O problema do movimento é que ele fragmentava investigações, eventualmente reiniciava etapas processuais e aumentava o risco de prescrição.
Além disso, por muito tempo o modelo permitiu estratégias de engenharia jurídica. Tais estratégias visavam à obtenção do foro ou mudança do juiz natural. Isso ocorria por intermédio de candidaturas ou posse de cargos públicos com o objetivo de alterar o foro. Da mesma forma, surgiam renúncias para modificar a instância de julgamento. Além disso, havia decisões eleitorais estratégicas para influenciar o andamento de processos.
O Supremo Tribunal Federal alterou parcialmente sua jurisprudência sobre o tema. Em especial, restringiu o alcance do foro por prerrogativa de função. Essa restrição vale para crimes cometidos durante o exercício do cargo e em razão dele. No entanto, o modelo continua produzindo relevantes distorções institucionais.
Mais recentemente, a própria Corte mudou de entendimento. Passou a admitir, em determinadas hipóteses, a manutenção do foro mesmo após a saída da autoridade do cargo. Por isso, busca evitar manobras processuais voltadas à alteração artificial da competência jurisdicional.
Embora a mudança busque reduzir estratégias de renúncia destinadas à prescrição ou à remessa processual entre instâncias, surgem críticas. Elas apontam que a constante redefinição jurisprudencial sobre o alcance do foro privilegiado amplia percepções de insegurança jurídica e casuísmo institucional.
O contexto atual é marcado pela crescente judicialização da política. Da mesma forma, há centralidade assumida pelo Supremo Tribunal Federal no sistema político brasileiro. Nesse cenário, parte da doutrina passou a questionar a ampliação interpretativa do foro. Há preocupação de que ela reforce excessivamente a concentração de competências penais na própria Corte.
Diante disso, argumenta-se que eventuais reformas sobre o foro por prerrogativa de função deveriam ocorrer prioritariamente por meio do Congresso Nacional. Tais reformas viriam mediante alteração constitucional clara e estável. Dessa forma, reduziriam oscilações interpretativas. Além disso, confeririam maior legitimidade democrática ao redesenho institucional do sistema de competências jurisdicionais.
Outro problema relevante do modelo brasileiro de foro por prerrogativa de função é a assimetria jurídica. Ela é criada entre agentes públicos e cidadãos comuns. A maior parte da população é submetida ao julgamento por magistrados de primeira instância. No entanto, determinadas autoridades passam a usufruir de um regime processual excepcional. Com isso, tensiona-se diretamente o princípio republicano da igualdade perante a lei.
Além disso, uma eventual reestruturação do modelo contribuiria para reduzir a sobrecarga das Cortes Superiores. Estas cortes não possuem vocação estrutural para condução de instrução probatória em processos penais. Esse é um dos principais gargalos associados à baixa eficiência do foro privilegiado. A racionalização desse sistema tenderia a promover maior eficiência jurisdicional. Da mesma forma, traria maior isonomia no tratamento judicial entre agentes públicos e cidadãos comuns.
A análise comparada do foro por prerrogativa de função em outras democracias evidencia o caráter excepcionalmente amplo do modelo brasileiro. Estudo de direito comparado elaborado pelo consultor legislativo Newton Tavares Filho mostra que existem mecanismos de proteção institucional em diversos países. No entanto, nenhum deles apresenta quantidade tão elevada de autoridades abrangidas. Da mesma forma, nenhum tem hipóteses tão extensas de competência originária quanto as previstas no Brasil.
Em diversos países, nem sequer existe foro privilegiado para autoridades políticas:
Outros países concentram a prerrogativa em número bastante reduzido de autoridades:
Há países em que o foro existe, mas limitado estritamente a crimes funcionais:
Alguns países adotam mecanismos específicos de proteção institucional sem criar estruturas amplas de foro:
Em regimes mais centralizados ou de forte concentração institucional, o número de autoridades protegidas tende a ser maior:
Ainda assim, mesmo nos modelos mais amplos identificados no direito comparado, a abrangência institucional permanece extremamente inferior à brasileira. O contraste evidencia uma realidade clara. O foro por prerrogativa de função, no Brasil, deixou de operar como instrumento excepcional de proteção institucional. Por isso, transformou-se em característica estrutural do sistema jurisdicional.
Diante das distorções produzidas pelo atual modelo brasileiro de foro por prerrogativa de função, é recomendável avançar em uma reforma constitucional. Essa reforma deve racionalizar o instituto. Dessa forma, recondu-lo-ia ao seu caráter verdadeiramente excepcional.
Uma alternativa institucionalmente mais equilibrada seria a aprovação de uma Proposta de Emenda à Constituição. Tal proposta concentraria a prerrogativa de foro em número bastante reduzido de autoridades. Dessa forma, restringiria a prerrogativa apenas à linha sucessória da Presidência da República. São elas: presidente da República, vice-presidente da República, presidente da Câmara dos Deputados, presidente do Senado Federal e presidente do Supremo Tribunal Federal.
Além disso, a prerrogativa deveria incidir exclusivamente sobre crimes praticados no exercício das funções. Tais crimes precisam estar diretamente relacionados ao cargo ocupado. Dessa forma, afastaria sua utilização como mecanismo de proteção pessoal para fatos desvinculados da atividade institucional.
Modelos semelhantes podem ser observados em democracias consolidadas. Em Portugal, por exemplo, o foro especial alcança apenas um grupo bastante restrito de autoridades centrais do Estado. Da mesma forma, limita-se a crimes relacionados ao exercício das funções. Na Alemanha, apenas o presidente da República possui prerrogativa específica perante a Corte Constitucional. Já nos Estados Unidos e na Inglaterra sequer existe foro privilegiado para autoridades políticas, prevalecendo a submissão à jurisdição comum.
Um redesenho institucional dessa natureza preservaria a proteção funcional necessária aos cargos centrais da estabilidade republicana. Ao mesmo tempo, reduziria significativamente as assimetrias processuais hoje existentes. Da mesma forma, reduziria a sobrecarga das Cortes Superiores e os incentivos à morosidade e à prescrição.
A proposta não busca eliminar garantias institucionais legítimas. Na verdade, busca restabelecer o equilíbrio entre proteção funcional, eficiência jurisdicional e igualdade perante a lei. Esses são princípios indispensáveis à credibilidade do sistema de justiça e ao fortalecimento republicano.
O debate sobre o foro por prerrogativa de função tornou-se um tema central. Ele envolve racionalidade institucional, igualdade republicana e legitimidade democrática. Embora mecanismos pontuais de proteção funcional encontram justificativa em determinadas democracias constitucionais, a experiência brasileira demonstra outra realidade. A excessiva ampliação do foro privilegiado produziu distorções relevantes. Dessa forma, contribuiu para morosidade processual, insegurança jurídica, sobrecarga das Cortes Superiores e percepção social de desigualdade perante a lei.
A racionalização do instituto por meio de reforma constitucional representaria importante avanço institucional. Tal reforma restringiria o foro a um número bastante reduzido de autoridades. Preferencialmente, alcançaria apenas a Presidência da República e sua linha sucessória. Da mesma forma, valeria exclusivamente para crimes praticados no exercício das funções.
Como advertia Raymundo Faoro em Os Donos do Poder, há uma confusão entre função pública e privilégio pessoal. Essa confusão constitui uma das marcas históricas do patrimonialismo brasileiro. É justamente por essa razão que o fortalecimento republicano depende da redução das excepcionalidades. Tais excepcionalidades afastam o Estado do princípio da igualdade perante a lei. Da mesma forma, comprometem a funcionalidade das próprias instituições.
por Luan Sperandio
Graduado em Direito pela Universidade Federal do Espírito Santo (UFES), MBA pela Fucape Business School. Analista político, possui experiência em redação jornalística, instituto de pesquisa, mercado financeiro e atuação junto à frente parlamentar. É Diretor de Operações do Ranking dos Políticos e associado alumni do Instituto Líderes do Amanhã.
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