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Este texto integra O Brasil Pode Dar Certo, livro de propostas de reforma institucional organizado pelo Ranking dos Políticos com apoio da Atlas Network.
As emendas parlamentares no Brasil deixaram de ser um tema periférico. Por isso, passaram a ocupar posição central no debate político e orçamentário do país. Seu peso crescente no Congresso e na distribuição de recursos da União mobiliza diferentes atores institucionais. Entre eles estão o Supremo Tribunal Federal, os órgãos de controle e organizações da sociedade civil. A imprensa nacional também acompanha o tema de perto.
Assistimos a um movimento que ampliou o controle direto do Legislativo sobre o orçamento discricionário. Esse processo consolidou um arranjo corrosivo, associado ao aumento dos riscos de corrupção e ao reforço das assimetrias eleitorais. Além disso, agrava as distorções federativas e reduz a capacidade do Estado de organizar políticas públicas estruturantes.
Diante desse quadro, é fundamental reorientar o papel do Poder Legislativo no processo orçamentário e corrigir distorções acumuladas.
As emendas parlamentares orçamentárias são instrumentos que permitem ao Congresso alterar o projeto de orçamento elaborado pelo Executivo. O mecanismo tem fundamento legítimo. Deputados e senadores são os representantes eleitos da população e dos estados. Por isso, devem ter capacidade de influenciar as prioridades do gasto público.
O problema surge do desenho institucional e da escala que esse mecanismo alcançou. Ao definir suas emendas, cada parlamentar pode dividir sua cota em quantas alocações desejar. Em cada uma delas, decide o valor financeiro, as ações a desempenhar e os beneficiários da verba. Esses beneficiários podem ser entes públicos ou organizações do terceiro setor.
Esse formato incentiva a escolha de ações com foco de curto prazo e maior retorno eleitoral. Com isso, o planejamento e a coordenação de soluções para problemas complexos ficam prejudicados. A verba pública acaba pulverizada em dezenas de milhares de destinações. Dessa forma, prejudica a transparência e dificulta o controle, que tem sido parcial ou por amostragem.
Quanto ao volume, em 2026 cada deputado federal dispõe de R$ 40,2 milhões em emendas individuais. Por sua vez, cada senador conta com R$ 74 milhões. As bancadas estaduais desses mesmos parlamentares dispõem de R$ 416 milhões cada. Esses valores somam cerca de R$ 38 bilhões. Isso equivale a aproximadamente 15% do orçamento discricionário da União neste ano.
Trata-se de uma fatia muito elevada. Esse percentual contrasta com o observado nos países da OCDE, onde instrumentos equivalentes a emendas costumam ficar abaixo de 1% do orçamento discricionário, com poucas exceções. Nesses países, as alterações parlamentares tendem a ocorrer em moldura colegiada. Também seguem critérios técnicos previamente definidos e exigem a retirada de recursos de outras ações.
No Brasil, ocorre o oposto. O montante das emendas está previsto na Constituição como percentual da receita corrente líquida. Há reserva prévia de recursos, o que exime o parlamentar do custo político de cancelar ações já programadas.
Justamente por conta dessas distorções, chamam atenção as alterações normativas ocorridas a partir de 2015. Essas mudanças constitucionalizaram essas emendas como impositivas, ou seja, de execução obrigatória. No entanto, os parlamentares que as indicam não têm responsabilidade direta pelos resultados da destinação. Isso porque os custos políticos e administrativos recaem sobre os chefes do Poder Executivo: prefeitos, governadores e o presidente.
Essa desassociação entre poder e responsabilidade constitui o núcleo desse problema de governança pública. A manutenção desse arranjo corrosivo favoreceu iniciativas como o chamado “orçamento secreto” e as “emendas PIX”. Essas práticas representaram nova expansão do poder orçamentário parlamentar. Por isso, geraram graves problemas de transparência e controle.
Todo esse quadro não é de fácil percepção popular. O produto dessas emendas costuma aparecer como benefícios locais, o que camufla os prejuízos sistêmicos descritos a seguir.
1 – Reforço da assimetria eleitoral
Ao direcionar grandes volumes de recursos durante o mandato, os parlamentares reforçam sua vantagem em relação a novos candidatos.
2 – Deslocamento do foco parlamentar
A atribuição de alocar dezenas de milhões de reais por ano desloca energia política para a gestão de emendas. Com isso, prejudica o debate legislativo e o controle.
3 – Prejuízo de políticas públicas estruturantes
A pulverização dos recursos e o foco de curto prazo enfraquecem a ação governamental. Outro fator é o aumento do volume financeiro do orçamento sob controle do Parlamento. Dessa forma, fica mais difícil formar coalizões para aprovar a agenda governamental. Além disso, prejudica o planejamento e a coordenação de ações para enfrentar desafios nacionais complexos.
4 – Desequilíbrio federativo
Dentro de cada grupo de autores de emendas impositivas (deputados, senadores e bancadas estaduais), os valores são iguais. Essa lógica produz forte distorção na distribuição de recursos per capita entre as unidades da federação. Dessa forma, estados menos populosos passam a controlar parcelas muito superiores do orçamento federal. Por consequência, compromete-se a equidade da representação política.
5 – Opacidade e margem para a corrupção
O atual arranjo ampliou o espaço para mecanismos de intermediação indevida. Isso porque dificulta o controle de parte relevante dos recursos da União. Entre essas práticas, estão descrições públicas de aluguel e comercialização de emendas.
Esses prejuízos são amplificados pela difusão do modelo. Atualmente, 23 das 27 unidades federativas já o replicam, reproduzindo suas distorções em nível estadual.
Para corrigir essas distorções, não basta reduzir valores isoladamente. É necessário redesenhar os incentivos e os mecanismos institucionais, conforme proposto a seguir.
1 – Estabelecimento de critérios prévios à destinação
As alocações devem respeitar a demografia e as condições de cada local. Por isso, é necessário definir níveis de prioridade por temática e por território. Esses critérios devem resultar do debate entre o governo e o Congresso e ser definidos em lei. Além disso, as alocações só devem ocorrer após projetos ou atividades serem registrados e validados tecnicamente.
2 – Rastreabilidade de ponta a ponta e responsabilização pelo uso da verba pública
Os gastos devem ser rastreáveis até o beneficiário final. Além disso, as informações sobre todos os projetos devem ficar disponíveis de forma acessível e compreensível. Essa transparência inclui a identificação dos parlamentares autores das indicações. Em caso de investigação por dano ao erário, esses autores devem ser vinculados à apuração. Por isso, devem ser chamados a prestar esclarecimentos sobre as escolhas e o acompanhamento da execução.
3 – Redução do espaço das emendas individuais e fortalecimento da função legislativa e fiscalizadora do Congresso
Para atender a demandas locais legítimas, pode-se preservar pequena margem de emendas individuais. Esse percentual ficaria em cerca de 1% do orçamento discricionário. Essa margem manteria o vínculo representativo entre o parlamentar e a base eleitoral. Fora desse espaço restrito, como recomenda a OCDE, as decisões do Legislativo devem ser tomadas em colegiado. Além disso, o parlamento deve manter um papel explícito de fiscalização do Executivo.
O avanço do Poder Legislativo na definição impositiva, individualizada e detalhada do orçamento acarretou prejuízos à governança pública brasileira. Ao mesmo tempo, expôs a urgência de aprimorar os critérios de alocação. Também demanda ampliar a transparência e a responsabilização pelo uso das verbas públicas.
Além disso, exige fortalecer os papéis próprios dos Poderes da República. Corrigir esse rumo é necessário para conter distorções já evidentes. Mais que isso, permite reconstruir um modelo orçamentário racional, transparente e plenamente orientado ao interesse público.
por Bruno Bondarovsky, Gestor da Central das Emendas e pesquisador associado da PUC-Rio.
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