Presidencialismo de Coalizão revisitado

O termo “presidencialismo de coalizão” foi cunhado por Sérgio Abranches em 1988 e tornou-se uma das chaves interpretativas mais duradouras da política brasileira. O conceito serviu de instrumento balizador nas últimas décadas para explicar a lógica governante em Brasília. O autor identificou que a combinação entre presidencialismo, sistema proporcional de lista aberta e multipartidarismo fragmentado, gerava um arranjo no qual o presidente, para governar, precisava montar coalizões parlamentares amplas e heterogêneas, pois não conseguia eleger maioria sozinho.

Inúmeros estudos empíricos confirmaram a centralidade da lógica de coalizão. A governabilidade dos presidentes anteriormente dependia menos de sua popularidade e mais da habilidade em distribuir cargos, ministérios e recursos para manter uma base sólida no Congresso. Fernando Henrique Cardoso consolidou essa fórmula com profissionalismo, Luiz Inácio Lula da Silva levou-a ao auge com arranjos robustos, inclusive desaguando no escândalo do mensalão, enquanto Dilma Rousseff sofreu com a incapacidade de gerir as coalizões e acabou impichada. 

Contudo, revisitar o presidencialismo de coalizão hoje exige reconhecer que essas transformações mencionadas anteriormente são importantes e alteraram a configuração da tese original. A primeira delas é a ascensão do Supremo Tribunal Federal como ator político de peso. Embora o STF sempre tenha sido relevante, a partir da década de 2010 seu papel se expandiu para muito além da arbitragem técnica de conflitos constitucionais. Tornou-se instância de veto, de legitimação e, em alguns casos, de formulação de políticas públicas, como na disputa do gerenciamento da crise da COVID-19 e recentemente na decisão do caso IOF. 

Nesse contexto, o Executivo não governa mais apenas em função de uma coalizão congressual: precisa também pactuar, direta ou indiretamente, com o Judiciário. Essa “coalizão com o STF” não é formal, mas se expressa em gestos de deferência, na nomeação de ministros alinhados, na antecipação de demandas e no diálogo constante para evitar derrotas judiciais, nas “inconstitucionalidades”.

O segundo fator decisivo é a transformação do papel do orçamento e, em especial, das emendas parlamentares. Durante muito tempo, a moeda de troca das coalizões eram cargos ministeriais e estatais. O presidente distribuía espaços de poder no Executivo e, em troca, recebia apoio para aprovar projetos e manter estabilidade daquele partido. A partir da institucionalização das emendas impositivas e da criação das emendas de bancada e de relator, esse equilíbrio foi alterado. Hoje, os parlamentares detêm instrumentos robustos no orçamento que garantem verbas para seus municípios, tornando-se independentes em relação ao Executivo. Antes, era necessário obter o aval do presidente para receber e implementar as verbas. 

Esses mecanismos deram às emendas um caráter eleitoral inédito. Deputados e senadores podem, de maneira mais autônoma, transformar em obras e serviços concretos os recursos garantidos, apresentando-se como os responsáveis por benefícios em seus municípios. Essa lógica reduziu a dependência do Congresso em relação ao Executivo e fortaleceu as lideranças partidárias e do “centrão”, que passaram a gerir coletivamente a alocação desses recursos. O presidente, por sua vez, perdeu parte da capacidade de centralizar as decisões e gerir a coalizão.

Essa mudança é crucial para entender o presidencialismo de coalizão revisitado. O presidente ainda precisa negociar com partidos, mas a natureza da barganha mudou: não basta oferecer ministérios, é necessário aceitar uma repartição do orçamento em que o Congresso se tornou protagonista. O Executivo tornou-se mais um gestor da execução de emendas do que o grande distribuidor de benesses. Isso desloca a balança de poder e enfraquece a posição do presidente como líder absoluto da coalizão.

Dessa forma, a tese de Abranches segue válida em sua essência, já que a governabilidade depende de coalizões, mas os arranjos que sustentam essas coalizões foram redesenhados. Hoje, a equação envolve essas variáveis que mencionei, a negociação parlamentar tradicional, ainda baseada em ministérios e cargos, a gestão compartilhada das emendas, que se tornaram instrumento eleitoral direto dos congressistas, e a relação com o STF, que atua como poder de veto e, por vezes, como ator político ativo.

Essa configuração torna a tarefa do presidente mais complexa e menos centralizada. Se antes a coalizão era negociada dentro do Palácio do Planalto, agora ela é distribuída entre gabinetes parlamentares e no Supremo. O presidente precisa equilibrar interesses difusos, administrar um orçamento que não controla integralmente e ainda cultivar uma relação institucional delicada com um Judiciário cada vez mais ativo.

O presidencialismo de coalizão revisitado, portanto, não é apenas uma atualização conceitual, mas é a constatação de que o sistema político brasileiro se sofisticou em suas engrenagens de barganha e se fragmentou ainda mais em seus polos de poder. Abranches nos ofereceu um mapa útil, mas o território mudou. A governabilidade no Brasil de hoje não se explica apenas pelo arranjo entre Executivo e Legislativo, mas pelo entrelaçamento entre Congresso, Supremo e Orçamento.

O Executivo se mantém como articulador indispensável, mas cada vez menos capaz de controlar sozinho a coalizão. Ao mesmo tempo, o Legislativo se fortalece como gestor de recursos e o Judiciário como árbitro político.

A estabilidade do sistema dependerá da habilidade presidencial em navegar nesse triplo tabuleiro, construindo alianças, prevenindo vetos e aceitando que o poder não é concentrado em uma única esfera, mas diluído em múltiplos centros de decisão.

Gabriel Jubran é cientista político e pós-graduado em direito legislativo. É diretor das relações governamentais do Ranking dos Políticos e sócio da Civitas Relações Governamentais.